【规划师论坛5】面向国土空间规划的城乡规划教育思考

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本期主题：城乡规划学科发展与实践能力建设 

【编者按】

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，确立了空间规划体系的总体框架，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。这对城乡规划学科的发展和城乡规划专业人才的培养提出了新的要求。在此背景下，本期“规划师论坛”栏目以“城乡规划学科发展与实践能力建设”为主题，对城乡规划学科进行讨论，分析城乡规划教育存在的“旧疾”和面对的“新题”，探讨国土空间规划时代城乡规划学科发展、教育调整及实践能力培育的机制、路径和方法等，以供规划教育界及相关人员参考。

【规划师论坛5】

面向国土空间规划的城乡规划教育思考

作者西安建筑科技大学建筑学院教授、博士生导师周庆华，西安建筑科技大学建筑学院博士研究生杨晓丹在《规划师》2020年第7期撰文，随着国土空间规划工作的推进，传统城乡规划教育方向及框架应加快调整与完善。文章在分析城乡规划作为国土空间规划主体支撑学科的内在逻辑的基础上，尝试提出“空间规划+政策研究”的能力构成、“思维基础+专业支撑+战略提升”的教学框架、“总体规划+城市设计”的重点课程衔接、“辨才+将才+帅才”的就业引导4 个方面的城乡规划教育调整建议，希望能为城乡规划学科转型提供一定的参考。

[关键词]国土空间规划；规划教育；学科转型；教学框架  

[ 文章编号 ]1006-0022(2020)07-0027-06

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A 

[ 引文格式 ]周庆华，杨晓丹．面向国土空间规划的城乡规划教育思考[J]．规划师，2020(7)：27-32．

一

城乡规划作为国土空间规划主体支撑学科的内在逻辑

从政策立法角度看，国土空间规划相对城乡规划是一套新的规划体系，是权责更高的法定政策，是效力更强的治理手段。从学科构成角度看，尽管国土空间规划研究对象空间更加广阔，研究领域更加多维，但与城乡规划学科构成框架的契合度依然很高。从根本上而言，人类的建设行为、活动状态是对国土空间整体产生重要影响的最为关键的因子，因而以人类活动为主要研究对象的城乡规划更容易成为对接国土空间规划研究的主体学科。也就是说，城乡规划研究的各类建设活动虽然直接涉及的空间范围有限，但却是影响自然生态保护、各类设施布局和土地有效利用等国土空间规划内容的关键因素。同时，随着国家经济社会的不断发展，除了基本的职能构成，国土空间规划的内涵将向文化传承、美丽国土乃至地缘政治等更高品质和更多样职能方面深度发展，城乡规划现有的学科框架更具有潜力通过拓展来承担这些职能。当然，所有这些无疑是在国土空间规划相关学科的通力合作下才能真正完成的。进入21世纪以来，城乡规划一直处在学科转型与探索时期，包括从物质空间规划到公共政策制定，从专项规划到整体统筹，从建筑学传统下的学科建设到综合集成的学科交叉体系等，一系列学科转型与教学改革的努力恰恰是走向国土空间规划的序曲。比较城乡规划与国土空间规划可以发现，二者存在着紧密的内在逻辑关联，在多个方面具有明显的延续性与高度的一致性。

（一）国土空间规划与城乡规划的延续性

(1) 规划内涵的延续性。

“城市规划”作为舶来词，一直在学界引发关于其内涵外延的讨论，更名为“城乡规划”则充分体现了我国长期以来的城乡二元社会特征。从概念上看，似乎“城市(乡) 规划”只关注行政边界以内的各项空间组织，但在学科研究中一直就有城乡内外融贯的区域视野、山水人居综合的统筹战略，这种学理上的传承可以上溯至《周礼》以来形成的“体国经野” 之国家治理体系，以及秦汉时期奠定的“天下人居”超大尺度区域支撑体系，这些成为人居环境科学的核心思想。应时代需求而生的国土空间规划正是在回归、强化和提升空间规划的本质内涵，形成了规划内涵的延续性，不拘泥于城乡等行政概念，是对国土范围内各层级、各类型空间要素的综合分析、统一规划、集成管理。同时，以空间规划推进国家治理体系的现代化也是对我国古代规划传统的承袭。

(2) 规划层级的延续性。

《若干意见》提出“五级三类”国土空间规划体系：“五级”包括国家、省、市、县、乡镇；“三类”包括总体规划、详细规划和相关专项规划。与城乡规划体系相比，国土空间规划在分类上基本一致，在等级上也基本保持了延续性，并向上拓展增加了国家层级，当然，在编制内容方面，战略性要求更高、统筹的专项领域更广。可以认为，国土空间规划在行政事权上是对城乡规划纵向等级体系的延续，是“一竿子插到底”的规划，在编制内容上则是对城乡规划的延续和广泛拓展。

(3) 理论体系的延续性。

尽管我国传统的城市规划学科理论向作为一级学科的城乡规划学科理论的发展，经过了改革开放后一个自下而上的相对漫长的过程，但自成为一级学科伊始，城乡规划的定位是一门交叉的综合性学科，在内容上已突破传统建筑学理论，向外拓展至地理学、社会学、经济学、生态学、交通学和法学等领域，综合吸纳各学科的相关理论，不断强调对多种资源要素的综合融贯，并向区域协同、城市策划和公共政策等宏观战略领域不断发展。可见，国土空间规划的研究内容虽然比城乡规划的更广、要素更全，但其基础理论、整体框架具有延承关系。

（二）国土空间规划与城乡规划的一致性

(1) 规划属性的一致性。

无论是城乡规划还是国土空间规划，都需要强调其公共政策属性，二者同为重要的治理手段，且治理的重点区域基本一致，都要体现对城乡、工矿等区域的重点约束和开发管制。近年来为应对社会发展与国家治理需求，城乡规划在实践层面的政策属性愈发凸显，从城乡一体到乡村振兴，从城市群到区域一体化发展，城乡规划工作实际上正在逐渐发挥以空间规划为支撑的公共治理作用，这是城乡规划工作转型的重要特征和趋势。当然，这一转型过程其实迟迟无法真正完成，一来是缺乏体制政策与法律层面赋权的城乡规划难以真正统领相关部门与专业领域，导致多种规划的平行与掣肘，这是自上而下提出国土空间规划的重要原因之一，也正是人们对国土空间规划寄以期望的原因所在；二来是在学科建设过程中积极交叉相关学科理论、拓展学科边界，反而导致自身核心理论受到质疑，在各种讨论中尚难形成明确定论。尽管如此，以“空间”作为城乡规划这一独立学科存在的重要依据和核心特征也基本能够成为共识。国土空间规划需要更加综合交叉的学科合作，其核心理论构架的形成将会延续城乡规划理论同样的问题。然而，由于其更加明确的目标指向和更加综合的学科统筹，则有利于推进理论构架的形成与完善，进而支撑国家公共治理政策属性的相关职能。同时，这一过程也将是加快城乡规划理论完善与学科转型的重要推手。

(2) 规划价值观的一致性。

追求天人合一的理想境界，注重人与自然的融合关系，是城乡规划的学科价值导向与行业实践的重要准则。城乡规划学科作为一门应用学科，在不同的时代诉求下，阶段性目标有所不同，从大规模开发建设到关注生态环境，再到新时代迈向高质量发展、高品质生活、高水平管理，这些目标各有侧重，但寻找保护与开发的平衡点始终是要旨，其背后不变的依然是回归到富有中国山水文化情怀的“以人为本”，从而生成“寄情山水中崇尚自然，自我修为中倡导慎独，家国天下中追求大同”三者内在贯通一致的人文价值取向，形成了中国式“自存+共存”的人本价值。国土空间规划的思维范式与价值取向正是追求人、自然、社会的统一，在自然生态保护、城乡社会发展和个体价值实现中寻求平衡。以生态文明优先为规划原则就是通过协调人与自然的共存来实现人类自存，这一辩证的人本主义价值观是城乡规划学科和国土空间规划的共同价值取向。

综上所述，国土空间规划体系重构是加速城乡规划学科转型的一大动力，是促进教学体系完善的有效手段与途径。转型之后并日趋完善的城乡规划学科有条件成为国土空间规划的主体支撑学科，并在国土资源配置、国家综合治理和民生品质提升等方面发挥重要作用。

二

人才需求转型及城乡规划教育响应

国土空间规划不是单一学科能够完成的，必然是多学科交叉合作的工作平台。也正因为如此，需要有一个学科能够作为统筹这一工作平台的主体学科，这是高效推进国土空间规划所不可或缺的。而且，相关学科都具有各自不同的优势潜力获得这种统筹能力。因此，有一点是明确的，作为具有多方面潜在统筹优势的城乡规划学科，应该加快适应国土空间规划需求，推进教学体系的调整与完善，通过更广泛学科的融合，主体学科方向的深化，以及更具统筹目标的观念、理论、能力的培养，为国土空间规划工作输出高水平人才并使之能够承担统筹职能。

从国际上看，很多国家虽然较早形成空间规划体系，如日本的国土综合开发计划、英格兰的国家规划政策框架、法国的公共服务发展纲要和德国的联邦空间规划等，但其内涵和中国语境下的国土空间规划不完全一致。我国国土空间规划统筹的横向规划领域更广、纵向管理体系更深，因此所需人才也要求有更为综合的能力，尤其是对多种规划类型、多个管理部门的协调统筹能力，这是富有中国特色的需求。城乡规划教育虽然不可能为此培养“全才”，但可以输出特定的“统筹人才”，在主体学科方向深化发展的前提下，更加注重综合统筹意识与统筹能力的培养，从而衔接不同领域的各类工作内容。

（一）“空间规划+政策研究”的能力构成

国土空间规划需要多种能力的集成，其中“空间规划”与“政策研究”是各种能力的核心。“空间规划”是国土空间规划的主体，需要在城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划基础上进行更高层面和更多维度的整合与拓展，相应的空间规划能力可基于原有学科培养体系拓展提升。需要特别关注的是，随着“全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”这一要求的提出，“政策研究”的重要性越发凸显。虽然转型中的城乡规划教学已经融入关于公共利益协调、政策法规等相关内容，但“政策研究”能力的培养并未充分实现，且在原有规划体系中，也难以明确各个规划编制阶段在整个法规制定程序中的职能。尽管在新的国土空间规划体制中，这一职能的进一步明确与提升依然应该是一个不断探索完善的过程，但其重要性、紧迫性和更加有利的体制条件都使得“政策研究”成为重要的能力构成，使其成为国土空间相关工作中规划编制、社会协同、政策制定和行政管理等的关键需求。特别是相关法规政策的制定过程离不开专业层面基础工作的支撑，这就需要将许多空间规划专业思考通过法规政策路径转换为可操作的现实治理措施。上述两项核心能力的培养应贯穿整个教学体系和本硕博教育阶段，具体可结合教学体系的不同层级有所侧重。

在课程设置中，需要进一步扩展原有城乡规划教学中“核心课程”和“相关知识”的内容，让学生掌握国土空间规划主要学科专业的核心内容并熟悉了解相关学科的基本知识，如自然资源、生态格局、地质矿产和农林水利等调查评估，为整体生态保护、资源配置、土地利用、城乡协同和设施布局等提供基础性理论构架。

所有这些是增强统筹能力的重要内容。应该说，国土空间规划相关主体学科都具有承担统筹协调职能的可能，但是城乡规划学科的相关知识框架和能力储备具有更多潜在优势，只有积极推进新的转型调整，才能满足国土空间规划的要求。

（二）“思维基础+专业支撑+战略提升”的教学框架

(1)“基础层”——科学认知思维训练。

学科底层思维离不开特定的认识论与思维范式。城乡规划学科的发展经历了还原论、决定论、系统论和协同论等认知范式的更迭，21世纪以来，量子理论、混沌学和复杂科学理论等的涌现，为处理复杂人居系统的城乡规划学科提供了新的理论基础。因此，在学科底层思维训练方面，复杂科学理论、网络理论、分形学和自适应理论等越来越受到重视。应培养学生的科学认知能力与独立思考能力及对国土空间规划体系的综合意识，帮助其建立自主认知框架及对人居环境规律的系统性思辨框架，以此作为专业能力塑造的前提和基础。可见，“基础层”的思维训练目标在于培养“辨才”，为之后不同专业化方向的规划人才打好思维与认知的根基。

(2)“支撑层”——专业知识体系培养。

无论是规划转型的学科诉求，还是空间规划体系重构的现实需求，多学科交叉是学科体系发展与完善的必然趋势和必要手段，但并不意味着城乡规划学科的内核发生转移，其仍然以物质空间为教学本体。应构建由“核心圈—内环—外环”形成的专业知识体系，其中“核心圈”包括城乡规划学、乡村聚落学、建筑学和地景学等主干理论；“内环”是指结合地理学、土地资源学和生态学等关联紧密的学科形成的“内环”教学理论；“外环”是指结合心理学、社会学、农林学、统计学和法学等基础相关的学科形成的“外环”教学理论。这一专业知识体系将作为本科教育阶段的重点，形成兼具工程学科、社会学科和人文学科特点的综合框架，并在此框架内强化规划设计课程向国土空间的转化。可见，“支撑层”的教学内容强调专业训练，强调将“将才”作为规划实践的中坚力量进行培养。

(3)“提升层”——战略统筹意识提升。

《若干意见》提出“全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排”的要求，但传统教学体系中较少设置针对战略统筹能力的专项训练，大多以思维渗透的形式在总体规划、概念规划等综合性课程中浅尝辄止。从实践反馈看，规划的实施效果越来越多地取决于空间设计之外的因素，无论是设计之前的战略性视野，还是设计之后的多方协调推进，都需要有宏观的、全局的、统筹的思辨能力。因此，对于面向国土空间规划的城乡规划教学体系，有必要将战略统筹能力训练设为专项课程：一是战略咨询能力训练，重点培养学生战略视野和全局思考的能力；二是战略统筹能力训练，重点培养协同领导多个团队复杂工作的能力。可见，“提升层”主要融合决策论、运筹学、公共管理学和工程管理学等相关理论，形成面向国土空间规划体系的规划学理论，这一层次的教学目标是鼓励“帅才”的涌现。

以上3个层次构成城乡规划教学的基本框架(图1)，该框架既要贯穿本硕博不同教育阶段，又要在因材施教的原则下分别有侧重。本科阶段注重“支撑层”训练，“基础层+ 提升层”为浅层学理熏陶，夯实专业基础，满足规划实践需求；硕士阶段侧重“提升层”训练，在巩固“支撑层”的同时加强“基础层”训练，满足管理需要；博士阶段侧重“基础层”训练，同时反刍“支撑层”与“提升层”，强化在基础理论与前沿方法研究上的创新，推动学科发展。需要说明的是，真正的“帅才”是经过3个层次的综合训练提升，并在大量实践基础上培养出来的，而不是简单的对应其中一个层次培养而成的。当然，在强化综合统筹能力的同时，不能忽略城乡规划所包含的空间研究这一理论核心的深化拓展，这一点作为主线贯穿于3个层次之中。

（三）“总体规划+城市设计”的核心课程衔接

(1)总体规划——走向国土空间规划。

在由上述3个层次构成的城乡规划教学框架中，总体规划和城市设计是衔接国土空间规划及形成创新特色的重点课程。原有总体规划课程多以市县为主体，结合项目实践进行真题模拟式教学，重在训练学生对城市整体土地格局与各项空间系统的认知，以及对不同类型用地特性及其相互组织关系的把握与协调。面向国土空间规划的总体规划教学应加强省域、市域及跨区域的空间体系协同，这不仅是规划改革的要求，还是现实问题的指向。同时，总体规划课程尤其要突出政策管理体系在国土空间规划中的关键作用，教学中应结合空间规划方案探索政策咨询与制定、行政管理与监督等实施体系的研究和创新，提升学生对规划的公共政策属性的认识，培养学生将技术文件转译为公共政策的思考与行文能力，提高规划的操作性与权威性。

例如，在笔者参与主持的秦巴山脉区域人居系统绿色发展研究中，探索了国土空间规划视野下的多学科综合统筹，首先强化的是生态优先的底线思维，分析不同生态资源保护与不同级别生态资产价值区域在总体空间格局中占据的地位和相互关系(图2)。在此基础上进行城乡体系等资源配置，强调从传统的增量规划转向生态优先与存量提升，强化人口规模与土地规模的现实对应关系，从而在国家公园等生态敏感区域保护、城市化进程与乡村振兴、公路与高铁等重大基础设施布局、工矿园区转型优化、基本农田红线坚守等众多要素的整体协同控制方面取得全局性的提升，并对各类国土空间用地进行科学合理的定性、定量、定位，进而得出以山脉核心区域保护为主(包括必要的现有城乡绿色紧凑发展区)、以山脉周边簇群串联环状城市地区为支撑(包括簇群之间的广阔绿色区域)、内外相互依存的整体空间绿心结构(图3)。

(2) 城市设计——走向区域设计。

城市设计作为城乡规划学科在三维空间的赋形优势，有利于协调不同尺度、不同类型要素在立体空间层面的组合，其所侧重的人文内涵、地域特色和艺术美学等，对于组织国土要素秩序、提升国土空间品质及塑造美丽国土空间环境具有重要意义。因此，城市设计是城乡规划与国土空间规划对接的独特桥梁，是将二维土地利用规划兑现为整体人居环境图景和国土大地景观的特色手段与方法。然而，面向国土空间规划的城市设计需要进行一次重要的提升和突破，即从总体城市设计走向更大区域的城市设计——可以称之为区域设计。其突出特征不仅仅是空间对象更加放大，更重要的是其设计要素从城市内部走向国土区域，加入更多反映区域自然生态及各类重要设施的景观要素，如山脉、河流、地貌、天象、森林、田野、文化遗址、交通廊道、桥梁、输电设施、水利设施和工矿园区等，强调景观生态与人居斑块等大地肌理的分析和骨架构建，突出不同国土区域的景象与品质特征，在保护和营造大地景观与设施景观的同时，彰显国土空间的景象特征、人文特质和情感色彩，成为美丽中国的直接支撑。尽管区域设计相关理念在理论上早已有所触及，但并未形成系统研究，相关实践更是有限。随着国家经济社会的发展，以及人们对生活、生产、生态空间综合品质要求的不断提升，特别是随着国土空间规划的实施，区域设计的价值将愈加显现。因此，发挥城乡规划学科的优势，强化城市设计教学的拓展，重点训练学生的大尺度统筹设计能力，使城市设计走向区域设计，是城乡规划对国土空间规划的重要贡献，也是国土空间规划不断提升自身价值的一个重要方面。此外，进一步侧重生活品质导向的中微观空间营造，结合城市更新中的文化内涵提升、人性化公共空间塑造和高情感城市空间设计等，融合社会学、心理学和行为学等基础理论，重点培养学生对人与空间互动关系及规律的认识，让学生从对生活的观察中发现城市问题、公众需求，从而以城市设计为手段满足人民日益增长的美好生活需要，也必然是国土空间规划中愈加重要的内容。

（四）“辨才+将才+帅才”的就业引导

近年来规划就业呈现本科就业推后、就业方向多元又局限的趋势。根据院校调查反馈，本科毕业选择继续深造的学生逐年增多，占比将近1/3，而本科和硕士的直接就业方向虽较之前增加了设计咨询、房地产开发和政府服务等多元选择，但从实际分工来看大多局限于其中的设计部门，且从微弱的就业占比看，整体就业选择依然受限于传统设计服务的定位。以上情况一方面反映出学生对规划就业的多元化倾向，另一方面又折射出学生对多元化就业方向的认识不足。因此，在加强教学本体内容的基础上，做好就业引导也是城乡规划教育的重要一环。

结合学科培养体系的人才培养导向，在就业中也应分别对应“辨才”“将才”“帅才”施以引导，在拓展就业方向的前提下尽量达到人才与需求的充分匹配。根据我国社会经济发展趋势和国际经验，从就业角度形成三类可供参考的具有不同特色教育背景优势的规划师(图4)。

(1) 职业规划师。

从本次国土空间规划的部门调整及其效率看，未来城乡规划的公共政策属性将不断增强，无论是在政府还是在规划设计机构中就业的职业规划师，他们的工作除了需要规划技术的支撑外，更加侧重国土空间资源管理与城乡社会治理能力，此类规划师可能成长为擅长战略咨询乃至战略管理的“帅才”和规划技术扎实的“将才”。

(2) 科研规划师。

除了从事高校教育外，可同时面向政府和民间各类研究机构、企业咨询机构等，从事基础研究和创新战略咨询和管理，此类规划师对应擅长思辨且钟爱科研的“辨才”，以及在管理咨询、组织架构方面有所创新的“帅才”。

(3) 公益规划师。

从国际发展趋势看，社会公益力量在推动公共治理现代化进程中扮演了重要角色。在操作层面，无论是宏观的国土空间规划还是微观的城乡社区治理，仅靠政府一级难以真正衔接和落实公众意愿，一些重大专项领域如生态保护、基础设施与乡村振兴等，需要有反馈、协调与监督的中间机构，如环保法律事务所和乡村治理公益组织等。此类具有公共治理职能但不同于政府性质的社会团体将成为补充政府公共治理职能的重要社会力量，而规划师接受的专业知识和战略统筹训练，使其具有组织和协调公共事务的天然优势。作为第三类就业，该方向带有一定的跨界和创业色彩，既需要“帅才”的统筹创新能力，也需要“辨才”的基础架构能力，同时在侧重规划技术的环节可供“将才”发挥技术咨询特长。

总之，通过多元的就业引导，促进规划人才在公共管理、规划设计、行政咨询和公益协调等方面的就业，可以自上而下更好地落实国土空间规划意图，也可以自下而上及时反馈与修正，从而提高规划作为治理手段的工作效能和社会效益。

三

结语

国土空间规划与城乡规划具有多方面的内在继承和升华逻辑关系，城乡规划作为国土空间规划主体支撑学科的优势不言而喻。随着国土空间规划工作的推进，对传统城乡规划教学方向及框架的调整显得愈加重要和紧迫。本文尝试从能力构成、教学框架、核心课程衔接和就业引导4个方面提出面向国土空间规划的城乡规划教育调整建议，希望能为城乡规划学科转型提供一定的参考。需要注意的是，相关学科同样具有不同的优势，只有加快融合，在突出自身优势的同时取长补短，增强综合统筹的能力，才能在多学科合作中保持优势特色，在国土空间规划中做出更多贡献。

来源：2020年07期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2020年07期

《面向国土空间规划的城乡规划教育思考》

 

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